Thấy gì từ việc Nga triển khai “Khái niệm Chính sách Đối ngoại 2023” tại Châu Phi?
Dựa trên định hướng trong Khái niệm Chính sách Đối ngoại 2023 (Concept of the Foreign Policy of the Russian Federation), Nga đã tích cực triển khai các hoạt động đối ngoại tại Châu Phi và thu được nhiều kết quả quan trọng, song những trở ngại vẫn còn đó.
“Khái niệm Chính sách Đối ngoại 2023” của Nga là gì?
Ngày 31/3/2023, chính phủ Nga đã ban hành phiên bản cập nhật của tài liệu Khái niệm về Chính sách Đối ngoại của Liên bang Nga (Concept of the Foreign Policy of the Russian Federation) (sau đây gọi tắt là Khái niệm đối ngoại 2023). Đây là tài liệu chiến lược quan trọng chỉ ra các nguyên tắc, mục tiêu và ưu tiên về đối ngoại của Nga, cũng như các thách thức mà nước này đối mặt. Phiên bản trước đó được ban hành vào năm 2016, tập trung nhiều vào hoạt động chống khủng bố, thúc đẩy hợp tác quốc tế, tăng cường dấu ấn toàn cầu của Nga và bảo vệ chủ quyền quốc gia.
Những diễn biến địa chính trị gần đây đã làm “lung lay” cán cân quyền lực trong quan hệ quốc tế, vốn do phương Tây chiếm ưu thế từ sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc (1991), lẫn lập trường của Nga đối với các vấn đề chính trị toàn cầu. Do đó, phiên bản của tài liệu vào năm 2016 dường như đã lỗi thời so với định hướng đối ngoại hiện tại của Nga, bởi nó không chứa định nghĩa về nước Nga, và không phân rõ các quốc gia thành thân thiện, trung lập và không thân thiện đối với cường quốc này như phiên bản gần nhất.
Cụ thể, trong Khái niệm đối ngoại 2023, lần đầu tiên Nga xác định quốc gia này là “một đất nước có nền văn minh đặc sắc, một cường quốc Á - Âu và châu Âu - Thái Bình Dương rộng lớn”. Trong những thập kỷ trước, Nga không đề cập rõ đến vị thế đặc biệt (special position) của nước này, mà thay vào đó nhìn nhận nước Nga trong sự hội nhập với các cộng đồng khác nhau. Chẳng hạn, Khái niệm đối ngoại 2016 đã nhiều lần đề cập đến từ “hội nhập” (integration). Tuy nhiên, trong bối cảnh căng thẳng địa chính trị giữa Nga với Ukraine và phương Tây ngày càng gia tăng, nước Nga ngày càng bị phương Tây cô lập và gây sức ép, cả về chính trị và kinh tế. Điều này đã thúc đẩy Moscow khẳng định nền văn minh của riêng mình để qua đó xây dựng chính sách đối ngoại độc lập, đa chiều trên cơ sở đảm bảo lợi ích quốc gia và nhận thức về trách nhiệm đặc biệt của đất nước trong việc duy trì hòa bình, an ninh ở khu vực cũng như toàn cầu.
Thêm vào đó, trong Khái niệm đối ngoại 2016, Nga tuyên bố rằng thế giới đang trải qua những thay đổi sâu sắc dẫn đến việc tạo ra hệ thống quốc tế đa trung tâm. Đến Khái niệm đối ngoại 2023, Nga tiến thêm một bước khi nhấn mạnh rằng Nga đang “duy trì sự cân bằng quyền lực trên toàn cầu và xây dựng một hệ thống quốc tế đa cực” (maintaining global balance of power and building a multipolar international system). Đồng thời, Nga cho biết sẽ xây dựng quan hệ với các quốc gia khác dựa trên cách các quốc gia này đối xử với Nga: mang tính xây dựng (constructive), trung lập (neutral), hoặc không thân thiện (unfriendly).
Thứ tự ưu tiên đối ngoại cũng là điểm đáng chú ý trong hai phiên bản chính sách 2016 và 2023. Với phiên bản 2016, thứ tự lần lượt là các quốc gia thuộc Không gian hậu Soviet; Liên minh Châu Âu (EU) và Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO); Mỹ; Bắc cực; Nam cực; Châu Á - Thái Bình Dương; Trung Đông; các nước Mỹ Latinh và Caribe; Châu Phi. Trong phiên bản mới nhất, các quốc gia hậu Soviet vẫn tiếp tục giữ vị trí đầu tiên, cho thấy đây là phạm vi ảnh hưởng quan trọng mà Nga phải cố gắng duy trì. Tuy nhiên, các ưu tiên tiếp theo đã có những thay đổi đáng kể. Vươn lên vị trí thứ hai là khu vực Bắc cực, trong khi vị trí tiếp theo lần lượt là Châu Á - Thái Bình Dương; Trung Đông; Châu Phi; Mỹ Latinh và Caribe; EU; Mỹ; Nam cực.
Nguyên nhân có sự khác biệt trong cách sắp xếp thứ tự ưu tiên là vì trong phiên bản 2023, Nga cáo buộc Mỹ và các “vệ tinh” của nước này đã sử dụng cuộc chiến ở Ukraine “như một cái cớ để leo thang chính sách chống Nga”. Chính vì thế, trong phần ba của Khái niệm đối ngoại 2023 với tựa đề “Lợi ích quốc gia, mục tiêu chiến lược và nhiệm vụ chính của Liên bang Nga trong lĩnh vực chính sách đối ngoại” (National interests of the Russian Federation in the foreign policy domain, strategic goals and key tasks set by the foreign policy of the Russian Federation), Nga xác định cần phải thiết lập quan hệ tốt đẹp với các quốc gia láng giềng; thúc đẩy hợp tác với các đồng minh và đối tác; phát triển năng lực của các tổ chức khu vực. Đó là lý do giải thích vì sao, trong chính sách năm 2023, các chủ thể được Nga đề cập lại có sự thay đổi vị trí, nhất là khi Mỹ và EU không còn là ưu tiên hàng đầu trong chính sách đối ngoại của cường quốc này.
Với những sự khác biệt như đã chỉ ra ở trên, Khái niệm đối ngoại 2023 cho thấy những bước chuyển trong cách Nga nhìn nhận tình hình quan hệ quốc tế, lẫn xác định những nhóm khu vực mà quốc gia này ưu tiên hợp tác. Trong đó, khác biệt nổi bật cần được quan tâm là sự thay đổi vị trí mạnh mẽ của Châu Phi giữa hai phiên bản, từ vị trí cuối cùng lên vị trí thứ năm.
Tại sao Nga lại ưu tiên Châu Phi?
Sự thay đổi trong cách Nga nhìn nhận Châu Phi đã phản ánh thực trạng quan hệ giữa Moscow và châu lục này trong khoảng thời gian giữa hai phiên bản 2016 và 2023. Vào năm 2019, Nga bắt đầu cho thấy sự cởi mở với “lục địa đen” thông qua Hội nghị Thượng đỉnh Nga - Châu Phi lần đầu tiên được tổ chức tại thành phố Sochi (Nga), với mục tiêu thúc đẩy và mở rộng tương tác giữa các bên. Mối quan hệ bắt đầu được chú trọng hơn nữa kể từ khi xung đột Nga - Ukraine nổ ra vào tháng 2/2022, vì Nga cần đa dạng hóa các mối quan hệ trong bối cảnh bị phương Tây bao vây, cô lập. Chính vì thế, trong Khái niệm đối ngoại 2023, Nga đã dành ra một chương để đề cập đến Châu Phi, trong đó nhấn mạnh “Nga đoàn kết với các quốc gia Châu Phi trong việc xây dựng một trật tự đa trung tâm cân bằng hơn và xóa bỏ tình trạng bất bình đẳng về kinh tế, xã hội đang gia tăng”. Trong khi ở phiên bản trước đó, lục địa này chỉ được nhắc đến một vài lần với dung lượng ngắn hơn nhiều, và nội dung được đề cập cũng khá khái quát, như “Nga sẽ mở rộng tương tác đa chiều với các quốc gia Châu Phi cả trong môi trường song phương và đa phương bằng cách cải thiện đối thoại chính trị và thúc đẩy quan hệ kinh tế và thương mại cùng có lợi”.
Châu Phi rất quan trọng đối với Nga, trước hết là vì ảnh hưởng chính trị của khu vực. Với 54 quốc gia, Châu Phi là một trong hai khu vực chiếm số lượng thành viên đông đảo nhất trong Đại hội đồng Liên Hợp Quốc (UN General Assembly), bên cạnh Châu Á. Châu Phi hiện cũng sở hữu nhiều đại diện nhất trong Hội đồng Kinh tế và Xã hội Liên Hợp Quốc (UN Economic and Social Council) và ba ghế không thường trực trong Hội đồng Bảo an (Security Council), đó là Algeria, Mozambique và Sierra Leone.
Hơn nữa, trong bối cảnh phải đối mặt với các lệnh trừng phạt về kinh tế từ phương Tây, nguồn tài nguyên và thị trường Châu Phi là “cứu cánh” quan trọng đối với Nga. Cụ thể, Nga từ lâu đã quan tâm đến nguồn tài nguyên phong phú ở Châu Phi như platinum, kim cương, vàng, uranium. Đối với Nga, nguồn tài nguyên khoáng sản ở Châu Phi giúp nước này tăng cường nguồn cung kim loại quý trong khi né tránh các biện pháp trừng phạt của phương Tây.
Trong khi đó, đối với các nước châu Phi (đặc biệt là những nước từng bị phương Tây đô hộ), Nga là một đối tác hấp dẫn nhờ có kỹ thuật chuyên môn cao, đồng thời lại không đặt ra các điều kiện khắt khe cho hợp tác kinh tế. Bên cạnh đó, kim ngạch xuất khẩu nông sản từ Nga đến một số quốc gia châu Phi cũng đang trên đà phát triển. Tại Diễn đàn Ngũ cốc Dubai 2024 diễn ra vào tháng 2, Thứ trưởng Thứ nhất Bộ Nông nghiệp Nga Oksana Lut cho biết nước này đã xuất khẩu nông sản trị giá 43,5 tỷ USD trong năm 2023 (tăng từ mức 41,3 tỷ USD của năm 2022), với trọng tâm là lúa mì. Theo bà Lut, các nước Bắc Phi là những đối tác góp phần tạo ra sự tăng trưởng này. Trong đó, nổi bật là Algeria, khi sản lượng nhập khẩu nông sản từ Nga của nước này trong năm 2023 cao hơn tới 81% so với năm trước đó.
Cùng với đó, Nga quan tâm hơn đến Châu Phi vì vị trí địa lý quan trọng của châu lục như khả năng tiếp cận Địa Trung Hải, Biển Đỏ, Ấn Độ Dương và Đại Tây Dương. Theo trích dẫn từ một báo cáo bí mật của Bộ Ngoại giao Đức mà tờ Bild (Đức) thu thập được vào năm 2020, Nga có tham vọng thiết lập các căn cứ quân sự tại sáu quốc gia: Trung Phi, Ai Cập, Eritrea, Madagascar, Mozambique và Sudan. Nhìn vào bản đồ Châu Phi, ta có thể thấy, nếu Nga thiết lập được đủ sáu căn cứ kể trên, quốc gia này sẽ gần như kiểm soát toàn bộ sườn phía đông của châu lục, từ đó gây được ảnh hưởng trực tiếp tại khu vực Ấn Độ Dương, tiến vào Biển Đỏ và chạy dọc lên kênh đào Suez (những khu vực huyết mạch và đang diễn ra các căng thẳng địa chính trị).
Nhìn chung, Nga dành sự ưu tiên lớn hơn cho Châu Phi kể từ khi triển khai Khái niệm đối ngoại 2023 vì đối với nước này, “lục địa đen” có tầm quan trọng cả về chính trị, kinh tế và quân sự.
Một năm đối ngoại sôi động của Nga tại Châu Phi
Trải qua gần một năm triển khai theo định hướng của Khái niệm đối ngoại 2023, Nga đã gặt hái nhiều kết quả đáng chú ý. Trước hết, Nga đã rất tích cực trong việc làm sâu sắc hợp tác Nga - Châu Phi. Chỉ trong bảy tháng đầu năm 2023, Ngoại trưởng Sergey Lavrov đã đến thăm 14 quốc gia Châu Phi là Angola, Eritrea, Eswatini, Nam Phi (tháng 1), Mali, Mauritania, Sudan (tháng 2), Burundi, Kenya, Mozambique (tháng 5), Ai Cập, Congo, Uganda, Ethiopia (tháng 7). Với các hoạt động trên, Nga muốn tìm kiếm sự ủng hộ của các quốc gia trong khu vực, đồng thời chứng minh rằng nhiều quốc gia Châu Phi vẫn duy trì hợp tác với Nga và mong muốn xây dựng thế giới đa cực. Không chỉ thúc đẩy quan hệ ở cấp độ song phương, Nga còn tổ chức Hội nghị thượng đỉnh Nga - Châu Phi tại St. Petersburg (Nga) vào tháng 7/2023, quy tụ 17 quốc gia cử phái đoàn cấp cao, và 32 nước khác cử đại diện tham gia. Điểm nổi bật là hội nghị năm 2023 thu hút đông đảo các lực lượng phi nhà nước, như doanh nghiệp, truyền thông, các tổ chức nghiên cứu, các đảng phái chính trị... đến tham gia những sự kiện bên lề.
Một định hướng khác trong Khái niệm đối ngoại 2023 mà Nga đã triển khai mạnh mẽ trong năm qua tại Châu Phi là hỗ trợ các quốc gia trong khu vực về an ninh quân sự, an ninh lương thực, và an ninh năng lượng. Trước hết, trong khía cạnh an ninh quân sự, vào tháng 8/2023, Thứ trưởng Quốc phòng Yunus-bek Yevkurov và Thiếu tướng Andrei Averyanov thuộc Cơ quan Tình báo Quân đội Nga (Main Directorate of the General Staff of the Armed Forces of the Russian Federation - GRU) đã đến trao đổi với các nhà lãnh đạo Burkina Faso, Cộng hòa Trung Phi, Libya, Mali và Niger để cam kết về sự đảm bảo an ninh của Nga với những quốc gia này. Thậm chí, Nga sau đó đã thành lập Quân đoàn Châu Phi (Africa Corps) thuộc Lực lượng Vũ trang Nga (được đề cập lần đầu vào ngày 20/11 trên Telegram), hoạt động chính thức ở năm quốc gia kể trên và có thể mở rộng hơn nữa trong tương lai. Đáng chú ý, trong số năm quốc gia này, có tới ba quốc gia (Mali, Burkina Faso và Niger) trước đó đã buộc quân đội Pháp phải rút khỏi đất nước, như là một phần trong nỗ lực chấm dứt khoảng thời gian dài phải chịu sự can thiệp quân sự từ Paris.
Trong vấn đề lương thực, Nga cũng đã hoàn tất các lời hứa viện trợ của mình (trong Khái niệm đối ngoại 2023, Nga cam kết hỗ trợ đảm bảo an ninh lương thực cho Châu Phi). Tại Hội nghị thượng đỉnh Nga - Châu Phi năm 2023, Tổng thống Vladimir Putin đã hứa sẽ viện trợ 200.000 tấn ngũ cốc miễn phí cho sáu nước Châu Phi, bao gồm Somalia, Cộng hòa Trung Phi, Mali, Burkina Faso, Zimbabwe và Eritrea. Đến ngày 20/2 năm nay, Bộ trưởng Nông nghiệp Nga Dmitry Patrushev cho biết Nga đã hoàn tất cam kết trên. Trong đó, Somalia và Cộng hòa Trung Phi đều nhận 50.000 tấn ngũ cốc, còn Mali, Burkina Faso, Zimbabwe và Eritrea mỗi nước nhận 25.000 tấn.
Với an ninh năng lượng, cho đến nay Nga đã ký thỏa thuận hợp tác xây dựng nhà máy điện hạt nhân với 20 quốc gia tại Châu Phi. Quá trình này đã diễn ra nhiều năm, và năm vừa qua tiếp nối với những thỏa thuận mới. Chỉ riêng trong năm 2023, Nga đã ký thêm bốn thỏa thuận với Burundi (tháng 7), Nam Phi (tháng 8), Burkina Faso và Mali (tháng 10). Tham vọng của Nga là trở thành một phần quan trọng trong tương lai năng lượng của Châu Phi. Hơn nữa, Nga không chỉ muốn đóng vai trò như là một nhà thầu xây dựng, mà thông qua quan hệ đối tác với các nước Châu Phi, Moscow còn muốn thâm nhập sâu hơn vào các quốc gia thông qua chia sẻ kinh nghiệm, kiến thức và công nghệ.
Nhìn chung, trong suốt một năm qua, với các hoạt động đối ngoại được triển khai dày đặc trên khắp Châu Phi, Nga mong muốn củng cố vị thế như một cường quốc có trách nhiệm, có ảnh hưởng trong việc duy trì sự cân bằng quyền lực trên toàn cầu, và xây dựng hệ thống quốc tế đa cực (như quốc gia này đã tuyên bố).
Thách thức vẫn còn đó
Trong một năm qua, ngoại giao đa phương của Nga tại châu Phi không phải lúc nào cũng suôn sẻ. Chẳng hạn, mặc dù Hội nghị Thượng đỉnh Nga – Châu Phi năm 2023 có quy mô lớn hơn nhiều so với năm 2019, song chỉ có 17 quốc gia cử nguyên thủ hoặc chính phủ đại diện đến tham dự (sự kiện lần trước có đến 43 nước làm điều này). Trong một sự kiện khác, Tổng thống Putin đã không thể tham dự Hội nghị Thượng đỉnh của các nhà lãnh đạo BRICS (vì Nam Phi - nước chủ nhà - là thành viên của Tòa án Hình sự Quốc tế (ICC), và quốc gia này muốn tôn trọng lệnh bắt giữ ông Putin về vai trò bị cáo buộc của ông trong vụ “bắt cóc” trẻ em Ukraine mà ICC đã ban hành) vào tháng 8/2023.
Ở khía cạnh an ninh quân sự, mức độ tiến triển của tham vọng thiết lập sáu căn cứ quân sự của Nga tại Châu Phi là tương đối chậm. Quốc gia cho thấy triển vọng lớn nhất là Cộng hòa Trung Phi, khi vào tháng 1 năm nay, Fidel Ngouandika - cố vấn của Tổng thống Faustin-Archange Touadéra - cho biết Trung Phi muốn Nga xây dựng căn cứ ở đây, và chính phủ đã cấp một lô đất ở Berengo (cách thủ đô Bangui 80km về phía Tây) để sẵn sàng tiếp nhận tới 10.000 quân nhân. Bên cạnh Trung Phi, chỉ có thêm một quốc gia khác là Sudan quan tâm đến nội dung này. Tháng 2/2023, hai quan chức Sudan cho biết quân đội cầm quyền của Sudan đã hoàn tất việc xem xét lại thỏa thuận với Nga về việc xây dựng căn cứ hải quân trên Biển Đỏ ở quốc gia này. Tuy nhiên, thỏa thuận thiết lập căn cứ hiện phải chờ cho đến khi Sudan hoàn tất thành lập một chính phủ dân sự.
Ngoài ra, Nga đang phải cạnh tranh với Ukraine trong cuộc chạy đua thu hút sự ủng hộ tại châu lục. Ukraine đã đáp trả các hành động ngoại giao của Nga bằng cách lên kế hoạch đầu tư 25 triệu USD để xây dựng 10 đại sứ quán mới tại châu Phi (cho đến nay đã hoàn tất tại Ghana). Theo Ngoại trưởng Ukraine Dmytro Kuleba, đây là một phần trong chiến lược Phục hưng Ukraine - Châu Phi (Ukrainian - African Renaissance) để chống lại ảnh hưởng của Nga trên toàn cầu. Tuy nhiên, còn quá sớm để xác định liệu bước đi này của Ukraine có thể cản trở quá trình mở rộng ảnh hưởng của Nga tại Châu Phi hay không.
Với Nga, Châu Phi sẽ tiếp tục quan trọng
Trong thời gian tới, để phát huy các kết quả đạt được và giảm thiểu những thách thức hiện hữu, Nga có thể sẽ thúc đẩy hình thức “ngoại giao ký ức” (memory diplomacy) để lôi kéo thêm sự ủng hộ từ các quốc gia châu Phi. Nga có thể gợi lại những ký ức trong lịch sử khi nước này từng là đối tác giúp khu vực chống lại “chủ nghĩa thực dân”, chưa bao giờ thuộc địa hóa một quốc gia Châu Phi nào, và cũng không tham gia buôn bán nô lệ ở khu vực. Đồng thời, Nga - với tư cách từng là nước cộng hòa lớn nhất của Liên Xô - đã hỗ trợ các cuộc đấu tranh chống thực dân ở Châu Phi trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh, chẳng hạn như ở Angola và Mozambique.
Bằng việc gợi lại ký ức như vậy, Nga sẽ tiếp tục thể hiện hình ảnh như một quốc gia thân thiện với Châu Phi, sẽ hỗ trợ các quốc gia về quân sự để đẩy lùi ảnh hưởng của phương Tây; hỗ trợ phát triển nông nghiệp để ổn định an ninh lương thực, khai thác mỏ (đặc biệt là Kali) để giảm chi phí đầu vào của nông dân do giá phân bón tăng; phát hiện thêm trữ lượng khí đốt trên khắp lục địa để đảm bảo an ninh năng lượng.
Như vậy, sau một năm triển khai Khái niệm đối ngoại 2023 ở Châu Phi, Nga phần nào đã thành công khi ngày càng mở rộng tầm ảnh hưởng, đặc biệt là về khía cạnh ngoại giao. Tuy nhiên, khoảng thời gian sắp tới sẽ không dễ dàng đối với Nga vì nhiều khả năng các cường quốc như Mỹ, Pháp hoặc các quốc gia phương Tây khác sẽ cố gắng cạnh tranh để giành lấy ảnh hưởng tại châu lục này.
“Khái niệm Chính sách Đối ngoại 2023” của Nga là gì?
Ngày 31/3/2023, chính phủ Nga đã ban hành phiên bản cập nhật của tài liệu Khái niệm về Chính sách Đối ngoại của Liên bang Nga (Concept of the Foreign Policy of the Russian Federation) (sau đây gọi tắt là Khái niệm đối ngoại 2023). Đây là tài liệu chiến lược quan trọng chỉ ra các nguyên tắc, mục tiêu và ưu tiên về đối ngoại của Nga, cũng như các thách thức mà nước này đối mặt. Phiên bản trước đó được ban hành vào năm 2016, tập trung nhiều vào hoạt động chống khủng bố, thúc đẩy hợp tác quốc tế, tăng cường dấu ấn toàn cầu của Nga và bảo vệ chủ quyền quốc gia.
Những diễn biến địa chính trị gần đây đã làm “lung lay” cán cân quyền lực trong quan hệ quốc tế, vốn do phương Tây chiếm ưu thế từ sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc (1991), lẫn lập trường của Nga đối với các vấn đề chính trị toàn cầu. Do đó, phiên bản của tài liệu vào năm 2016 dường như đã lỗi thời so với định hướng đối ngoại hiện tại của Nga, bởi nó không chứa định nghĩa về nước Nga, và không phân rõ các quốc gia thành thân thiện, trung lập và không thân thiện đối với cường quốc này như phiên bản gần nhất.
Cụ thể, trong Khái niệm đối ngoại 2023, lần đầu tiên Nga xác định quốc gia này là “một đất nước có nền văn minh đặc sắc, một cường quốc Á - Âu và châu Âu - Thái Bình Dương rộng lớn”. Trong những thập kỷ trước, Nga không đề cập rõ đến vị thế đặc biệt (special position) của nước này, mà thay vào đó nhìn nhận nước Nga trong sự hội nhập với các cộng đồng khác nhau. Chẳng hạn, Khái niệm đối ngoại 2016 đã nhiều lần đề cập đến từ “hội nhập” (integration). Tuy nhiên, trong bối cảnh căng thẳng địa chính trị giữa Nga với Ukraine và phương Tây ngày càng gia tăng, nước Nga ngày càng bị phương Tây cô lập và gây sức ép, cả về chính trị và kinh tế. Điều này đã thúc đẩy Moscow khẳng định nền văn minh của riêng mình để qua đó xây dựng chính sách đối ngoại độc lập, đa chiều trên cơ sở đảm bảo lợi ích quốc gia và nhận thức về trách nhiệm đặc biệt của đất nước trong việc duy trì hòa bình, an ninh ở khu vực cũng như toàn cầu.
Thêm vào đó, trong Khái niệm đối ngoại 2016, Nga tuyên bố rằng thế giới đang trải qua những thay đổi sâu sắc dẫn đến việc tạo ra hệ thống quốc tế đa trung tâm. Đến Khái niệm đối ngoại 2023, Nga tiến thêm một bước khi nhấn mạnh rằng Nga đang “duy trì sự cân bằng quyền lực trên toàn cầu và xây dựng một hệ thống quốc tế đa cực” (maintaining global balance of power and building a multipolar international system). Đồng thời, Nga cho biết sẽ xây dựng quan hệ với các quốc gia khác dựa trên cách các quốc gia này đối xử với Nga: mang tính xây dựng (constructive), trung lập (neutral), hoặc không thân thiện (unfriendly).
Thứ tự ưu tiên đối ngoại cũng là điểm đáng chú ý trong hai phiên bản chính sách 2016 và 2023. Với phiên bản 2016, thứ tự lần lượt là các quốc gia thuộc Không gian hậu Soviet; Liên minh Châu Âu (EU) và Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO); Mỹ; Bắc cực; Nam cực; Châu Á - Thái Bình Dương; Trung Đông; các nước Mỹ Latinh và Caribe; Châu Phi. Trong phiên bản mới nhất, các quốc gia hậu Soviet vẫn tiếp tục giữ vị trí đầu tiên, cho thấy đây là phạm vi ảnh hưởng quan trọng mà Nga phải cố gắng duy trì. Tuy nhiên, các ưu tiên tiếp theo đã có những thay đổi đáng kể. Vươn lên vị trí thứ hai là khu vực Bắc cực, trong khi vị trí tiếp theo lần lượt là Châu Á - Thái Bình Dương; Trung Đông; Châu Phi; Mỹ Latinh và Caribe; EU; Mỹ; Nam cực.
Nguyên nhân có sự khác biệt trong cách sắp xếp thứ tự ưu tiên là vì trong phiên bản 2023, Nga cáo buộc Mỹ và các “vệ tinh” của nước này đã sử dụng cuộc chiến ở Ukraine “như một cái cớ để leo thang chính sách chống Nga”. Chính vì thế, trong phần ba của Khái niệm đối ngoại 2023 với tựa đề “Lợi ích quốc gia, mục tiêu chiến lược và nhiệm vụ chính của Liên bang Nga trong lĩnh vực chính sách đối ngoại” (National interests of the Russian Federation in the foreign policy domain, strategic goals and key tasks set by the foreign policy of the Russian Federation), Nga xác định cần phải thiết lập quan hệ tốt đẹp với các quốc gia láng giềng; thúc đẩy hợp tác với các đồng minh và đối tác; phát triển năng lực của các tổ chức khu vực. Đó là lý do giải thích vì sao, trong chính sách năm 2023, các chủ thể được Nga đề cập lại có sự thay đổi vị trí, nhất là khi Mỹ và EU không còn là ưu tiên hàng đầu trong chính sách đối ngoại của cường quốc này.
Với những sự khác biệt như đã chỉ ra ở trên, Khái niệm đối ngoại 2023 cho thấy những bước chuyển trong cách Nga nhìn nhận tình hình quan hệ quốc tế, lẫn xác định những nhóm khu vực mà quốc gia này ưu tiên hợp tác. Trong đó, khác biệt nổi bật cần được quan tâm là sự thay đổi vị trí mạnh mẽ của Châu Phi giữa hai phiên bản, từ vị trí cuối cùng lên vị trí thứ năm.
Tại sao Nga lại ưu tiên Châu Phi?
Sự thay đổi trong cách Nga nhìn nhận Châu Phi đã phản ánh thực trạng quan hệ giữa Moscow và châu lục này trong khoảng thời gian giữa hai phiên bản 2016 và 2023. Vào năm 2019, Nga bắt đầu cho thấy sự cởi mở với “lục địa đen” thông qua Hội nghị Thượng đỉnh Nga - Châu Phi lần đầu tiên được tổ chức tại thành phố Sochi (Nga), với mục tiêu thúc đẩy và mở rộng tương tác giữa các bên. Mối quan hệ bắt đầu được chú trọng hơn nữa kể từ khi xung đột Nga - Ukraine nổ ra vào tháng 2/2022, vì Nga cần đa dạng hóa các mối quan hệ trong bối cảnh bị phương Tây bao vây, cô lập. Chính vì thế, trong Khái niệm đối ngoại 2023, Nga đã dành ra một chương để đề cập đến Châu Phi, trong đó nhấn mạnh “Nga đoàn kết với các quốc gia Châu Phi trong việc xây dựng một trật tự đa trung tâm cân bằng hơn và xóa bỏ tình trạng bất bình đẳng về kinh tế, xã hội đang gia tăng”. Trong khi ở phiên bản trước đó, lục địa này chỉ được nhắc đến một vài lần với dung lượng ngắn hơn nhiều, và nội dung được đề cập cũng khá khái quát, như “Nga sẽ mở rộng tương tác đa chiều với các quốc gia Châu Phi cả trong môi trường song phương và đa phương bằng cách cải thiện đối thoại chính trị và thúc đẩy quan hệ kinh tế và thương mại cùng có lợi”.
Châu Phi rất quan trọng đối với Nga, trước hết là vì ảnh hưởng chính trị của khu vực. Với 54 quốc gia, Châu Phi là một trong hai khu vực chiếm số lượng thành viên đông đảo nhất trong Đại hội đồng Liên Hợp Quốc (UN General Assembly), bên cạnh Châu Á. Châu Phi hiện cũng sở hữu nhiều đại diện nhất trong Hội đồng Kinh tế và Xã hội Liên Hợp Quốc (UN Economic and Social Council) và ba ghế không thường trực trong Hội đồng Bảo an (Security Council), đó là Algeria, Mozambique và Sierra Leone.
Hơn nữa, trong bối cảnh phải đối mặt với các lệnh trừng phạt về kinh tế từ phương Tây, nguồn tài nguyên và thị trường Châu Phi là “cứu cánh” quan trọng đối với Nga. Cụ thể, Nga từ lâu đã quan tâm đến nguồn tài nguyên phong phú ở Châu Phi như platinum, kim cương, vàng, uranium. Đối với Nga, nguồn tài nguyên khoáng sản ở Châu Phi giúp nước này tăng cường nguồn cung kim loại quý trong khi né tránh các biện pháp trừng phạt của phương Tây.
Trong khi đó, đối với các nước châu Phi (đặc biệt là những nước từng bị phương Tây đô hộ), Nga là một đối tác hấp dẫn nhờ có kỹ thuật chuyên môn cao, đồng thời lại không đặt ra các điều kiện khắt khe cho hợp tác kinh tế. Bên cạnh đó, kim ngạch xuất khẩu nông sản từ Nga đến một số quốc gia châu Phi cũng đang trên đà phát triển. Tại Diễn đàn Ngũ cốc Dubai 2024 diễn ra vào tháng 2, Thứ trưởng Thứ nhất Bộ Nông nghiệp Nga Oksana Lut cho biết nước này đã xuất khẩu nông sản trị giá 43,5 tỷ USD trong năm 2023 (tăng từ mức 41,3 tỷ USD của năm 2022), với trọng tâm là lúa mì. Theo bà Lut, các nước Bắc Phi là những đối tác góp phần tạo ra sự tăng trưởng này. Trong đó, nổi bật là Algeria, khi sản lượng nhập khẩu nông sản từ Nga của nước này trong năm 2023 cao hơn tới 81% so với năm trước đó.
Cùng với đó, Nga quan tâm hơn đến Châu Phi vì vị trí địa lý quan trọng của châu lục như khả năng tiếp cận Địa Trung Hải, Biển Đỏ, Ấn Độ Dương và Đại Tây Dương. Theo trích dẫn từ một báo cáo bí mật của Bộ Ngoại giao Đức mà tờ Bild (Đức) thu thập được vào năm 2020, Nga có tham vọng thiết lập các căn cứ quân sự tại sáu quốc gia: Trung Phi, Ai Cập, Eritrea, Madagascar, Mozambique và Sudan. Nhìn vào bản đồ Châu Phi, ta có thể thấy, nếu Nga thiết lập được đủ sáu căn cứ kể trên, quốc gia này sẽ gần như kiểm soát toàn bộ sườn phía đông của châu lục, từ đó gây được ảnh hưởng trực tiếp tại khu vực Ấn Độ Dương, tiến vào Biển Đỏ và chạy dọc lên kênh đào Suez (những khu vực huyết mạch và đang diễn ra các căng thẳng địa chính trị).
Nhìn chung, Nga dành sự ưu tiên lớn hơn cho Châu Phi kể từ khi triển khai Khái niệm đối ngoại 2023 vì đối với nước này, “lục địa đen” có tầm quan trọng cả về chính trị, kinh tế và quân sự.
Một năm đối ngoại sôi động của Nga tại Châu Phi
Trải qua gần một năm triển khai theo định hướng của Khái niệm đối ngoại 2023, Nga đã gặt hái nhiều kết quả đáng chú ý. Trước hết, Nga đã rất tích cực trong việc làm sâu sắc hợp tác Nga - Châu Phi. Chỉ trong bảy tháng đầu năm 2023, Ngoại trưởng Sergey Lavrov đã đến thăm 14 quốc gia Châu Phi là Angola, Eritrea, Eswatini, Nam Phi (tháng 1), Mali, Mauritania, Sudan (tháng 2), Burundi, Kenya, Mozambique (tháng 5), Ai Cập, Congo, Uganda, Ethiopia (tháng 7). Với các hoạt động trên, Nga muốn tìm kiếm sự ủng hộ của các quốc gia trong khu vực, đồng thời chứng minh rằng nhiều quốc gia Châu Phi vẫn duy trì hợp tác với Nga và mong muốn xây dựng thế giới đa cực. Không chỉ thúc đẩy quan hệ ở cấp độ song phương, Nga còn tổ chức Hội nghị thượng đỉnh Nga - Châu Phi tại St. Petersburg (Nga) vào tháng 7/2023, quy tụ 17 quốc gia cử phái đoàn cấp cao, và 32 nước khác cử đại diện tham gia. Điểm nổi bật là hội nghị năm 2023 thu hút đông đảo các lực lượng phi nhà nước, như doanh nghiệp, truyền thông, các tổ chức nghiên cứu, các đảng phái chính trị... đến tham gia những sự kiện bên lề.
Một định hướng khác trong Khái niệm đối ngoại 2023 mà Nga đã triển khai mạnh mẽ trong năm qua tại Châu Phi là hỗ trợ các quốc gia trong khu vực về an ninh quân sự, an ninh lương thực, và an ninh năng lượng. Trước hết, trong khía cạnh an ninh quân sự, vào tháng 8/2023, Thứ trưởng Quốc phòng Yunus-bek Yevkurov và Thiếu tướng Andrei Averyanov thuộc Cơ quan Tình báo Quân đội Nga (Main Directorate of the General Staff of the Armed Forces of the Russian Federation - GRU) đã đến trao đổi với các nhà lãnh đạo Burkina Faso, Cộng hòa Trung Phi, Libya, Mali và Niger để cam kết về sự đảm bảo an ninh của Nga với những quốc gia này. Thậm chí, Nga sau đó đã thành lập Quân đoàn Châu Phi (Africa Corps) thuộc Lực lượng Vũ trang Nga (được đề cập lần đầu vào ngày 20/11 trên Telegram), hoạt động chính thức ở năm quốc gia kể trên và có thể mở rộng hơn nữa trong tương lai. Đáng chú ý, trong số năm quốc gia này, có tới ba quốc gia (Mali, Burkina Faso và Niger) trước đó đã buộc quân đội Pháp phải rút khỏi đất nước, như là một phần trong nỗ lực chấm dứt khoảng thời gian dài phải chịu sự can thiệp quân sự từ Paris.
Trong vấn đề lương thực, Nga cũng đã hoàn tất các lời hứa viện trợ của mình (trong Khái niệm đối ngoại 2023, Nga cam kết hỗ trợ đảm bảo an ninh lương thực cho Châu Phi). Tại Hội nghị thượng đỉnh Nga - Châu Phi năm 2023, Tổng thống Vladimir Putin đã hứa sẽ viện trợ 200.000 tấn ngũ cốc miễn phí cho sáu nước Châu Phi, bao gồm Somalia, Cộng hòa Trung Phi, Mali, Burkina Faso, Zimbabwe và Eritrea. Đến ngày 20/2 năm nay, Bộ trưởng Nông nghiệp Nga Dmitry Patrushev cho biết Nga đã hoàn tất cam kết trên. Trong đó, Somalia và Cộng hòa Trung Phi đều nhận 50.000 tấn ngũ cốc, còn Mali, Burkina Faso, Zimbabwe và Eritrea mỗi nước nhận 25.000 tấn.
Với an ninh năng lượng, cho đến nay Nga đã ký thỏa thuận hợp tác xây dựng nhà máy điện hạt nhân với 20 quốc gia tại Châu Phi. Quá trình này đã diễn ra nhiều năm, và năm vừa qua tiếp nối với những thỏa thuận mới. Chỉ riêng trong năm 2023, Nga đã ký thêm bốn thỏa thuận với Burundi (tháng 7), Nam Phi (tháng 8), Burkina Faso và Mali (tháng 10). Tham vọng của Nga là trở thành một phần quan trọng trong tương lai năng lượng của Châu Phi. Hơn nữa, Nga không chỉ muốn đóng vai trò như là một nhà thầu xây dựng, mà thông qua quan hệ đối tác với các nước Châu Phi, Moscow còn muốn thâm nhập sâu hơn vào các quốc gia thông qua chia sẻ kinh nghiệm, kiến thức và công nghệ.
Nhìn chung, trong suốt một năm qua, với các hoạt động đối ngoại được triển khai dày đặc trên khắp Châu Phi, Nga mong muốn củng cố vị thế như một cường quốc có trách nhiệm, có ảnh hưởng trong việc duy trì sự cân bằng quyền lực trên toàn cầu, và xây dựng hệ thống quốc tế đa cực (như quốc gia này đã tuyên bố).
Thách thức vẫn còn đó
Trong một năm qua, ngoại giao đa phương của Nga tại châu Phi không phải lúc nào cũng suôn sẻ. Chẳng hạn, mặc dù Hội nghị Thượng đỉnh Nga – Châu Phi năm 2023 có quy mô lớn hơn nhiều so với năm 2019, song chỉ có 17 quốc gia cử nguyên thủ hoặc chính phủ đại diện đến tham dự (sự kiện lần trước có đến 43 nước làm điều này). Trong một sự kiện khác, Tổng thống Putin đã không thể tham dự Hội nghị Thượng đỉnh của các nhà lãnh đạo BRICS (vì Nam Phi - nước chủ nhà - là thành viên của Tòa án Hình sự Quốc tế (ICC), và quốc gia này muốn tôn trọng lệnh bắt giữ ông Putin về vai trò bị cáo buộc của ông trong vụ “bắt cóc” trẻ em Ukraine mà ICC đã ban hành) vào tháng 8/2023.
Ở khía cạnh an ninh quân sự, mức độ tiến triển của tham vọng thiết lập sáu căn cứ quân sự của Nga tại Châu Phi là tương đối chậm. Quốc gia cho thấy triển vọng lớn nhất là Cộng hòa Trung Phi, khi vào tháng 1 năm nay, Fidel Ngouandika - cố vấn của Tổng thống Faustin-Archange Touadéra - cho biết Trung Phi muốn Nga xây dựng căn cứ ở đây, và chính phủ đã cấp một lô đất ở Berengo (cách thủ đô Bangui 80km về phía Tây) để sẵn sàng tiếp nhận tới 10.000 quân nhân. Bên cạnh Trung Phi, chỉ có thêm một quốc gia khác là Sudan quan tâm đến nội dung này. Tháng 2/2023, hai quan chức Sudan cho biết quân đội cầm quyền của Sudan đã hoàn tất việc xem xét lại thỏa thuận với Nga về việc xây dựng căn cứ hải quân trên Biển Đỏ ở quốc gia này. Tuy nhiên, thỏa thuận thiết lập căn cứ hiện phải chờ cho đến khi Sudan hoàn tất thành lập một chính phủ dân sự.
Ngoài ra, Nga đang phải cạnh tranh với Ukraine trong cuộc chạy đua thu hút sự ủng hộ tại châu lục. Ukraine đã đáp trả các hành động ngoại giao của Nga bằng cách lên kế hoạch đầu tư 25 triệu USD để xây dựng 10 đại sứ quán mới tại châu Phi (cho đến nay đã hoàn tất tại Ghana). Theo Ngoại trưởng Ukraine Dmytro Kuleba, đây là một phần trong chiến lược Phục hưng Ukraine - Châu Phi (Ukrainian - African Renaissance) để chống lại ảnh hưởng của Nga trên toàn cầu. Tuy nhiên, còn quá sớm để xác định liệu bước đi này của Ukraine có thể cản trở quá trình mở rộng ảnh hưởng của Nga tại Châu Phi hay không.
Với Nga, Châu Phi sẽ tiếp tục quan trọng
Trong thời gian tới, để phát huy các kết quả đạt được và giảm thiểu những thách thức hiện hữu, Nga có thể sẽ thúc đẩy hình thức “ngoại giao ký ức” (memory diplomacy) để lôi kéo thêm sự ủng hộ từ các quốc gia châu Phi. Nga có thể gợi lại những ký ức trong lịch sử khi nước này từng là đối tác giúp khu vực chống lại “chủ nghĩa thực dân”, chưa bao giờ thuộc địa hóa một quốc gia Châu Phi nào, và cũng không tham gia buôn bán nô lệ ở khu vực. Đồng thời, Nga - với tư cách từng là nước cộng hòa lớn nhất của Liên Xô - đã hỗ trợ các cuộc đấu tranh chống thực dân ở Châu Phi trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh, chẳng hạn như ở Angola và Mozambique.
Bằng việc gợi lại ký ức như vậy, Nga sẽ tiếp tục thể hiện hình ảnh như một quốc gia thân thiện với Châu Phi, sẽ hỗ trợ các quốc gia về quân sự để đẩy lùi ảnh hưởng của phương Tây; hỗ trợ phát triển nông nghiệp để ổn định an ninh lương thực, khai thác mỏ (đặc biệt là Kali) để giảm chi phí đầu vào của nông dân do giá phân bón tăng; phát hiện thêm trữ lượng khí đốt trên khắp lục địa để đảm bảo an ninh năng lượng.
Như vậy, sau một năm triển khai Khái niệm đối ngoại 2023 ở Châu Phi, Nga phần nào đã thành công khi ngày càng mở rộng tầm ảnh hưởng, đặc biệt là về khía cạnh ngoại giao. Tuy nhiên, khoảng thời gian sắp tới sẽ không dễ dàng đối với Nga vì nhiều khả năng các cường quốc như Mỹ, Pháp hoặc các quốc gia phương Tây khác sẽ cố gắng cạnh tranh để giành lấy ảnh hưởng tại châu lục này.
Từ khoá: Khái niệm Chính sách Đối ngoại 2023 Nga châu Phi ngoại giao ký ức
