Liệu lịch sử có lặp lại: Tương lai nào cho sáng kiến IPEF trước thềm bầu cử tổng thống Mỹ?
Từng được kỳ vọng sẽ giúp Mỹ mở rộng mạng lưới thương mại đa phương rộng lớn với châu Á, Khuôn khổ Kinh tế Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương vì Thịnh vượng (IPEF) do Mỹ dẫn dắt đang đối mặt với nhiều thách thức, nhất là trước thềm cuộc bầu cử tổng thống Mỹ 2024.
Khuôn khổ Kinh tế Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương vì Thịnh vượng là gì?
Vào tháng 5/2022, Tổng thống Mỹ Joe Biden đã đưa ra Khuôn khổ Kinh tế Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương vì Thịnh vượng (IPEF) nhằm cải thiện quan hệ thương mại giữa Mỹ với các quốc gia trong khu vực, tăng cường việc đa dạng hoá chuỗi cung ứng và giảm sự phụ thuộc kinh tế của các nền kinh tế thành viên vào Trung Quốc.
IPEF là chiến lược kinh tế nổi bật của Mỹ, lần đầu tiên thu hút sự quan tâm của nhiều quốc gia châu Á về các vấn đề kinh tế kể từ khi cựu Tổng thống Mỹ Donald Trump rút Mỹ khỏi Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) (sau này là Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP)) vào năm 2018 vì cho rằng việc tự do hoá thương mại sẽ gây bất lợi cho người lao động trong nước. Sáng kiến IPEF nhanh chóng trở thành trung tâm trong Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương (Indo-Pacific Strategy) của Mỹ dưới thời Tổng thống Joe Biden.
Việc đẩy mạnh IPEF còn nhằm đảm bảo vai trò quan trọng của Mỹ trong việc thiết lập các quy tắc để ngăn chặn Trung Quốc đẩy người lao động và công ty Mỹ vào tình thế bất lợi, đồng thời hỗ trợ cho các chính sách công nghiệp của nước này. Trong bối cảnh Bắc Kinh đang tích cực triển khai các khoản đầu tư cơ sở hạ tầng thông qua Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI), IPEF được kỳ vọng mang đến một giải pháp kinh tế thay thế nhằm chống lại các hoạt động ép buộc kinh tế ngày càng tăng của Trung Quốc ở khu vực. Bên cạnh đó, chính quyền Biden hy vọng sự hội nhập kinh tế tích cực của Mỹ với khu vực thông qua IPEF sẽ phần nào giúp giảm bớt những lời chỉ trích về việc Mỹ thiếu quan tâm đối với châu Á.
Về bản chất, việc thành lập IPEF xuất phát từ mục tiêu khôi phục vị thế cường quốc kinh tế hàng đầu của Mỹ tại châu Á trong bối cảnh nhiều quốc gia bắt đầu coi Trung Quốc là động lực cho sự thịnh vượng về kinh tế trong tương lai. Do đó, việc củng cố quan hệ kinh tế với các đồng minh và đối tác ở khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương giúp Mỹ thắt chặt mạng lưới kinh tế trong khu vực nhằm kiềm chế và làm suy yếu ảnh hưởng của Trung Quốc. Nỗ lực này cũng là một phần quan trọng trong chiến lược răn đe tích hợp (Integrated Deterrence) của Mỹ tại Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, nhấn mạnh vào việc định hình lại quan hệ kinh tế với các đối tác trong khu vực, với mục tiêu rõ ràng là thúc đẩy lợi ích kinh tế và đồng thời gia tăng khả năng ứng phó với các thách thức từ Trung Quốc.
Ngoài lợi ích chung cho các nền kinh tế trong khu vực, IPEF còn mang lại những lợi ích cụ thể cho khu vực tư nhân của Mỹ. Khuôn khổ này phù hợp với mục tiêu của Washington nhằm củng cố lĩnh vực sản xuất trong nước, và để duy trì xu hướng này, Mỹ cần hợp tác với các quốc gia có cùng quan điểm để tìm nguồn cung ứng đầu vào và đảm bảo chuỗi cung ứng xuyên quốc gia được vận hành suôn sẻ.
Hiện IPEF quy tự sự tham gia của 14 quốc gia, bao gồm Australia, Brunei Darussalam, Fiji, Ấn Độ, Indonesia, Nhật Bản, Hàn Quốc, Malaysia, New Zealand, Philippines, Singapore, Thái Lan, Mỹ, và Việt Nam; chiếm khoảng 40% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) toàn cầu. Với các nhà lãnh đạo IPEF, khung hợp tác kinh tế này nhằm tăng cường các cơ hội thương mại và đầu tư, với kỳ vọng sẽ dẫn đến tăng trưởng kinh tế khu vực một cách toàn diện và bền vững.
IPEF đã “tiến xa” đến đâu?
Tại Hội nghị các Bộ trưởng thuộc IPEF diễn ra tại San Francisco (Mỹ) vào giữa tháng 11/2023, các thành viên IPEF đã tuyên bố cơ bản hoàn tất tiến trình đàm phán đối với ba trong tổng số bốn trụ cột, bao gồm khả năng phục hồi của chuỗi cung ứng, năng lượng sạch và nền kinh tế thương mại. Vào ngày 24/2 vừa qua, trụ cột chuỗi cung ứng của IPEF đã chính thức có hiệu lực. Đây là trụ cột đầu tiên được thực hiện trong số các trụ cột mà các thành viên đã nhất trí.
Bên cạnh đó, Hội nghị Bộ trưởng trực tuyến được tổ chức tại Thái Lan ngày 14/3 vừa qua đã nhấn mạnh các quốc gia thành viên IPEF phải đẩy nhanh quá trình hoàn thiện các nội dung trong khuôn khổ này và tiến tới thực hiện các thỏa thuận còn lại trước cuộc bầu cử tổng thống Mỹ vào tháng 11 nhằm bảo đảm tính bền vững của khung hợp tác. Tại đây, Nhà Trắng cũng tái khẳng định các cam kết của mình trong việc hợp tác chặt chẽ với các đối tác IPEF để nhanh chóng triển khai các thỏa thuận.
Ban đầu, IPEF chủ yếu bao gồm các thỏa thuận liên quan đến lĩnh vực trao đổi thương mại nhằm hỗ trợ kinh doanh quốc tế bằng cách phối hợp điều phối chính sách và giảm các rào cản thương mại phi thuế quan giữa các thành viên. Tuy nhiên, ngay trước Hội nghị Thượng đỉnh các nền kinh tế thuộc Diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu Á - Thái Bình Dương (APEC) vào tháng 11/2023, Tổng thống Joe Biden đã thông báo rằng Mỹ sẽ không tiến tới trụ cột thương mại vì những bất đồng chính trị trong nước. Theo đó, Nhà Trắng gửi một thông điệp khẩn cấp tới các nhà đàm phán thương mại ở San Francisco chỉ đạo giảm tốc độ quá trình đàm phán ngay trước thềm diễn ra hội nghị chỉ hai tuần, khiến những người trực tiếp tham gia bối rối.
Việc thiếu quyết đoán ở thời điểm then chốt để đạt được thỏa thuận với 13 quốc gia thuộc Vành đai Thái Bình Dương khiến Mỹ phải đối mặt với sự chỉ trích từ các đối tác trong khuôn khổ. Nhiều quốc gia trong số đó đã hoài nghi về cách tiếp cận kinh tế “lỏng lẻo”, khi các cam kết hiện tại của Mỹ đối với các đồng minh và đối tác trong khu vực thiếu sự chắc chắn. Điều này đã đặt ra câu hỏi về khả năng hội nhập lâu dài của Mỹ với các nền kinh tế ở châu Á trong tương lai, đặc biệt là trong bối cảnh cạnh tranh địa chính trị giữa Mỹ và Trung Quốc ngày càng gia tăng.
Bầu cử Tổng thống Mỹ 2024 báo hiệu điều gì cho IPEF?
Tương lai của IPEF phụ thuộc rất lớn vào kết quả của bầu cử tổng thống Mỹ 2024, khi Tổng thống Joe Biden có nhiều khả năng sẽ đối đầu với cựu Tổng thống Donald Trump một lần nữa vào tháng 11 sắp tới; và kết quả của lần “đụng độ” này có thể ảnh hưởng đến những thay đổi căn bản của Mỹ đối với các chính sách kinh tế và thương mại quốc tế đa phương.
Ở thời điểm này, đối với chính quyền Biden, những rào cản chính trị trong nước là khó có thể vượt qua. Khuôn khổ mới này bị các nhà lập pháp Mỹ chỉ trích và cho rằng nó còn lỏng lẻo hơn CPTPP, cũng như không có bất cứ thảo luận nào về thuế quan. Các nhân vật cấp cao trong Quốc hội, đặc biệt là Sherrod Brown, một thượng nghị sĩ nổi tiếng của Đảng Dân chủ, đã chỉ trích các đề xuất thương mại trong khuôn khổ IPEF vì cho rằng chúng gây bất lợi cho người lao động và người tiêu dùng Mỹ. Thậm chí, ông nhận định rằng đây là một sự thất bại hoàn toàn.
Mặc dù Tổng thống Biden đã áp dụng các biện pháp nhằm hạn chế phạm vi ảnh hưởng đối với trụ cột thương mại trong IPEF, điều này đồng nghĩa với việc loại trừ mọi khả năng cắt giảm thuế quan hoặc cải thiện khả năng tiếp cận thị trường cho các quốc gia châu Á, nhất là những nước có khả năng cạnh tranh với thị trường giá rẻ như Trung Quốc, từ đó có thể gây ra sự suy giảm tiền lương và tình trạng mất việc làm trong nước. Thế nhưng, các thành viên Đảng Dân chủ cho rằng có quá nhiều rủi ro tiềm ẩn khi nỗ lực cho một thỏa thuận thương mại như vậy vào thời điểm chỉ còn chưa đầy 1 năm nữa sẽ đến cuộc bầu cử tổng thống Mỹ.
Triển vọng không mấy khả quan của IPEF là khá rõ ràng khi các thỏa thuận thương mại đa phương dường như không còn là ưu tiên của đảng Dân chủ. Một số thành viên của đảng này đã chỉ trích các đề xuất thương mại trong IPEF là không đảm bảo việc bảo vệ đầy đủ các quyền môi trường và quyền của người lao động Mỹ.
Đáng chú ý, chính chính quyền Biden cũng bày tỏ lo ngại về việc các quy tắc thương mại kỹ thuật số đã trao quá nhiều quyền lực cho các công ty công nghệ lớn liên quan đến các luồng dữ liệu xuyên biên giới, gây ảnh hưởng tiêu cực đối với người lao động và người tiêu dùng trong nước.
Trong khi đó, đảng Cộng hòa với ứng cử viên hàng đầu là cựu Tổng thống Donald Trump không hứng thú với IPEF ngay từ khi sáng kiến này “chào đời”. Phát biểu ở bang Iowa, ông Trump bày tỏ quan điểm phản đối IPEF. Theo ông, “TPP 2.0” (ám chỉ IPEF) còn tệ hơn TPP, khi cướp đi cơ hội việc làm của người lao động Mỹ và làm suy giảm ngành sản xuất trong nước bằng những xu hướng hành động theo chủ nghĩa toàn cầu hóa, nhằm đẩy mạnh việc thuê nhân công từ các nước châu Á.
Hãng Reuters đưa tin ông Trump, hiện là người dẫn đầu danh sách ứng cử viên tổng thống Mỹ của Đảng Cộng hòa, tuyên bố sẽ hủy bỏ IPEF nếu trở lại Nhà Trắng sau khi giành chiến thắng trong cuộc bầu cử tổng thống năm nay. Trong nhiệm kỳ của mình, Tổng thống Trump từng rút Mỹ khỏi TPP ngay sau khi nhậm chức vào tháng 1/2017. Và một điều tương tự rất có thể xảy ra với IPEF nếu ông Trump đắc cử tổng thống năm 2024.
Bên cạnh đó, ở góc độ rộng lớn hơn, triển vọng hoàn thiện IPEF trước tháng 11 năm nay khá “mù mịt” khi xu hướng chống tự do thương mại ngày càng gia tăng tại Mỹ. Theo các nhà phân tích, sự bế tắc trong chính sách thương mại quốc tế hiện nay phản ánh xu hướng bảo hộ mậu dịch đang được củng cố trong quan điểm của cả hai đảng phái tại Quốc hội Mỹ. Chính quyền Biden, dù trước đây từng ủng hộ thương mại tự do, giờ đây cũng có dấu hiệu hoài nghi đối với chủ nghĩa đa phương.
Cụ thể, vào cuối năm ngoái, chính quyền Biden đã gác lại Thỏa thuận Đối tác châu Mỹ vì Thịnh vượng Kinh tế (APEP) - một khuôn khổ hợp tác tương tự IPEF dành cho Trung và Nam Mỹ - vì các lợi ích trong khu vực đang cạnh tranh nhau. Các cuộc đàm phán về thỏa thuận thương mại mới giữa Mỹ và Liên minh châu Âu (EU) về thuế nhập khẩu đối với thép và nhôm cũng đã bị đình trệ.
Theo các chuyên gia, khả năng Mỹ triển khai những bước tiến quan trọng hướng tới việc hoàn tất trụ cột thương mại của IPEF trong năm nay là gần như bằng không. Ông David Boling, Giám đốc thương mại Nhật Bản và châu Á tại công ty tư vấn Eurasia Group, nhận xét: “Ngay cả khi Tổng thống Biden tái đắc cử, cũng khó có thể nhìn thấy khả năng trụ cột thương mại của IPEF được xây dựng trở lại”. Việc thiếu vắng những cam kết cụ thể về thương mại trong khuôn khổ IPEF là một tín hiệu không mấy khả quan đối với các thành viên, nhất là khi nền chính trị Mỹ có nhiều bất ổn và có thể bị xáo trộn sau bầu cử vào tháng 11 tới.
Liệu IPEF có sụp đổ?
Tuy nhiên, vẫn còn quá sớm để kết luận rằng IPEF sẽ đổ vỡ sau bầu cử Mỹ 2024. Hai ứng cử viên cho vị trí tổng thống Mỹ về cơ bản có bất đồng trong nhiều vấn đề chính trị quan trọng, nhưng điều đáng chú ý là quan điểm của họ về thương mại nói chung và các chính sách thương mại cụ thể lại có sự gần gũi đáng kể hơn so với chúng ta nghĩ. Trong nhiệm kỳ của mình, cựu Tổng thống Trump theo đuổi một chính sách bảo hộ, áp dụng một chế độ thuế quan cứng rắn, đặc biệt là đối với hàng nhập khẩu. Tương tự, chính quyền Biden cũng không tiếp tục theo đuổi các hiệp định thương mại tự do truyền thống hay đàm phán mới. Thay vào đó, chính sách thương mại của chính quyền đương nhiệm tập trung vào các mục tiêu như an ninh quốc gia và địa chính trị.
Đáng chú ý, nhiều chính sách thương mại quan trọng được khởi xướng dưới thời Trump vẫn tiếp tục tồn tại và được thực hiện dưới thời Biden. Dù đã nỗ lực loại bỏ một số loại thuế mà chính quyền tiền nhiệm đã áp đặt lên các đồng minh, Tổng thống Joe Biden đã một lần nữa khẳng định quyết đoán rằng Washington sẽ không tái tham gia CPTPP. Trong một diễn văn tại phiên điều trần trước Quốc hội vào tháng 3, Đại diện thương mại Mỹ Katherine Tai đã nêu rõ rằng việc tái gia nhập CPTPP sẽ không được xem xét, với lý do các thỏa thuận thương mại tự do như vậy đã gây ra “phản ứng dữ dội” từ người dân Mỹ.
Những cam kết chính sách nêu trên của chính quyền Biden cho thấy sự liên tục và ổn định trong hướng tiếp cận thương mại của Mỹ, bất chấp tình hình chính trị nội bộ trong nước vẫn tiếp tục bị phân hoá. Đặc biệt, quan điểm về Bắc Kinh, bao gồm việc áp đặt thuế quan đối với hàng hoá nhập khẩu từ Trung Quốc và ngăn chặn các hành vi kinh tế “săn mồi” (predatory economic behavior) của quốc gia này nhằm ưu tiên thúc đẩy sự thịnh vượng kinh tế của Mỹ, là “điểm chung hiếm hoi” của cả Donald Trump và Joe Biden trong cuộc chạy đua vào Nhà Trắng.
Bên cạnh đó, nếu đắc cử, ông Donald Trump khó có thể rút Mỹ khỏi IPEF như dự tính, ít nhất là trong nửa đầu nhiệm kỳ của mình. Theo khoản 1, Điều 23 của Thỏa thuận Chuỗi cung ứng IPEF, một thành viên được phép rời khỏi thỏa thuận sau ba năm kể từ ngày Thỏa thuận có hiệu lực. Vì vậy, thời điểm sớm nhất mà Mỹ có thể rời khỏi, nếu muốn, sẽ là vào tháng 2/2027.
Mặc dù triển vọng đàm phán về trụ cột thương mại trong khuôn khổ IPEF hiện còn chưa rõ ràng, nhiều nhà phân tích dự đoán rằng Tổng thống Biden có thể sẽ tìm cách mở rộng IPEF sang các lĩnh vực khác (nếu ông tái đắc cử). Phát biểu vào tháng 6/2023, bà Katherine Tai bày tỏ hy vọng IPEF sẽ trở thành một “diễn đàn lâu dài” để giải quyết các vấn đề kinh tế trong khu vực, chẳng hạn như tăng cường hợp tác thương mại và đầu tư, xây dựng chuỗi cung ứng đa dạng, thúc đẩy cơ sở hạ tầng và năng lượng sạch, cũng như giảm thiểu các vấn đề liên quan đến thuế và tham nhũng. Bà Tai cũng nhấn mạnh việc xây dựng một nền tảng IPEF ổn định và bền vững không chỉ để hỗ trợ việc hợp tác đàm phán thương mại mà còn nhằm xây dựng các mối quan hệ đối tác chiến lược trong khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương.
Năm 2024 được dự đoán là thời điểm chuyển tiếp quan trọng của IPEF. Dù có những quan ngại về tương lai của khuôn khổ kinh tế này khi cuộc bầu cử tổng thống Mỹ 2024 đang đến gần, nhưng IPEF dự kiến vẫn sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy mối quan hệ kinh tế giữa Mỹ với khu vực, đặc biệt là trong bối cảnh Mỹ và các đối tác Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương quan tâm nhiều hơn đến việc kiểm soát tầm ảnh hưởng của Trung Quốc.
Liệu lịch sử có lặp lại với thỏa thuận IPEF? Nếu có, đây cũng không phải là điều đáng ngạc nhiên vì các tổng thống Mỹ có xu hướng điều chỉnh các chính sách theo quan điểm cá nhân và lợi ích của đảng cầm quyền. Với ông Trump, điều này lại càng có thể. Nếu không, IPEF vẫn cần những động lực mới để có thể thu hút sự quan tâm và các cam kết chặt chẽ của các thành viên. Và kịch bản này dường như phù hợp hơn với ông Biden.
Lê Phương Uyên
Khoa Quan hệ Quốc tế - Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh.
Khuôn khổ Kinh tế Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương vì Thịnh vượng là gì?
Vào tháng 5/2022, Tổng thống Mỹ Joe Biden đã đưa ra Khuôn khổ Kinh tế Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương vì Thịnh vượng (IPEF) nhằm cải thiện quan hệ thương mại giữa Mỹ với các quốc gia trong khu vực, tăng cường việc đa dạng hoá chuỗi cung ứng và giảm sự phụ thuộc kinh tế của các nền kinh tế thành viên vào Trung Quốc.
IPEF là chiến lược kinh tế nổi bật của Mỹ, lần đầu tiên thu hút sự quan tâm của nhiều quốc gia châu Á về các vấn đề kinh tế kể từ khi cựu Tổng thống Mỹ Donald Trump rút Mỹ khỏi Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) (sau này là Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP)) vào năm 2018 vì cho rằng việc tự do hoá thương mại sẽ gây bất lợi cho người lao động trong nước. Sáng kiến IPEF nhanh chóng trở thành trung tâm trong Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương (Indo-Pacific Strategy) của Mỹ dưới thời Tổng thống Joe Biden.
Việc đẩy mạnh IPEF còn nhằm đảm bảo vai trò quan trọng của Mỹ trong việc thiết lập các quy tắc để ngăn chặn Trung Quốc đẩy người lao động và công ty Mỹ vào tình thế bất lợi, đồng thời hỗ trợ cho các chính sách công nghiệp của nước này. Trong bối cảnh Bắc Kinh đang tích cực triển khai các khoản đầu tư cơ sở hạ tầng thông qua Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI), IPEF được kỳ vọng mang đến một giải pháp kinh tế thay thế nhằm chống lại các hoạt động ép buộc kinh tế ngày càng tăng của Trung Quốc ở khu vực. Bên cạnh đó, chính quyền Biden hy vọng sự hội nhập kinh tế tích cực của Mỹ với khu vực thông qua IPEF sẽ phần nào giúp giảm bớt những lời chỉ trích về việc Mỹ thiếu quan tâm đối với châu Á.
Về bản chất, việc thành lập IPEF xuất phát từ mục tiêu khôi phục vị thế cường quốc kinh tế hàng đầu của Mỹ tại châu Á trong bối cảnh nhiều quốc gia bắt đầu coi Trung Quốc là động lực cho sự thịnh vượng về kinh tế trong tương lai. Do đó, việc củng cố quan hệ kinh tế với các đồng minh và đối tác ở khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương giúp Mỹ thắt chặt mạng lưới kinh tế trong khu vực nhằm kiềm chế và làm suy yếu ảnh hưởng của Trung Quốc. Nỗ lực này cũng là một phần quan trọng trong chiến lược răn đe tích hợp (Integrated Deterrence) của Mỹ tại Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, nhấn mạnh vào việc định hình lại quan hệ kinh tế với các đối tác trong khu vực, với mục tiêu rõ ràng là thúc đẩy lợi ích kinh tế và đồng thời gia tăng khả năng ứng phó với các thách thức từ Trung Quốc.
Ngoài lợi ích chung cho các nền kinh tế trong khu vực, IPEF còn mang lại những lợi ích cụ thể cho khu vực tư nhân của Mỹ. Khuôn khổ này phù hợp với mục tiêu của Washington nhằm củng cố lĩnh vực sản xuất trong nước, và để duy trì xu hướng này, Mỹ cần hợp tác với các quốc gia có cùng quan điểm để tìm nguồn cung ứng đầu vào và đảm bảo chuỗi cung ứng xuyên quốc gia được vận hành suôn sẻ.
Hiện IPEF quy tự sự tham gia của 14 quốc gia, bao gồm Australia, Brunei Darussalam, Fiji, Ấn Độ, Indonesia, Nhật Bản, Hàn Quốc, Malaysia, New Zealand, Philippines, Singapore, Thái Lan, Mỹ, và Việt Nam; chiếm khoảng 40% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) toàn cầu. Với các nhà lãnh đạo IPEF, khung hợp tác kinh tế này nhằm tăng cường các cơ hội thương mại và đầu tư, với kỳ vọng sẽ dẫn đến tăng trưởng kinh tế khu vực một cách toàn diện và bền vững.
IPEF đã “tiến xa” đến đâu?
Tại Hội nghị các Bộ trưởng thuộc IPEF diễn ra tại San Francisco (Mỹ) vào giữa tháng 11/2023, các thành viên IPEF đã tuyên bố cơ bản hoàn tất tiến trình đàm phán đối với ba trong tổng số bốn trụ cột, bao gồm khả năng phục hồi của chuỗi cung ứng, năng lượng sạch và nền kinh tế thương mại. Vào ngày 24/2 vừa qua, trụ cột chuỗi cung ứng của IPEF đã chính thức có hiệu lực. Đây là trụ cột đầu tiên được thực hiện trong số các trụ cột mà các thành viên đã nhất trí.
Bên cạnh đó, Hội nghị Bộ trưởng trực tuyến được tổ chức tại Thái Lan ngày 14/3 vừa qua đã nhấn mạnh các quốc gia thành viên IPEF phải đẩy nhanh quá trình hoàn thiện các nội dung trong khuôn khổ này và tiến tới thực hiện các thỏa thuận còn lại trước cuộc bầu cử tổng thống Mỹ vào tháng 11 nhằm bảo đảm tính bền vững của khung hợp tác. Tại đây, Nhà Trắng cũng tái khẳng định các cam kết của mình trong việc hợp tác chặt chẽ với các đối tác IPEF để nhanh chóng triển khai các thỏa thuận.
Ban đầu, IPEF chủ yếu bao gồm các thỏa thuận liên quan đến lĩnh vực trao đổi thương mại nhằm hỗ trợ kinh doanh quốc tế bằng cách phối hợp điều phối chính sách và giảm các rào cản thương mại phi thuế quan giữa các thành viên. Tuy nhiên, ngay trước Hội nghị Thượng đỉnh các nền kinh tế thuộc Diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu Á - Thái Bình Dương (APEC) vào tháng 11/2023, Tổng thống Joe Biden đã thông báo rằng Mỹ sẽ không tiến tới trụ cột thương mại vì những bất đồng chính trị trong nước. Theo đó, Nhà Trắng gửi một thông điệp khẩn cấp tới các nhà đàm phán thương mại ở San Francisco chỉ đạo giảm tốc độ quá trình đàm phán ngay trước thềm diễn ra hội nghị chỉ hai tuần, khiến những người trực tiếp tham gia bối rối.
Việc thiếu quyết đoán ở thời điểm then chốt để đạt được thỏa thuận với 13 quốc gia thuộc Vành đai Thái Bình Dương khiến Mỹ phải đối mặt với sự chỉ trích từ các đối tác trong khuôn khổ. Nhiều quốc gia trong số đó đã hoài nghi về cách tiếp cận kinh tế “lỏng lẻo”, khi các cam kết hiện tại của Mỹ đối với các đồng minh và đối tác trong khu vực thiếu sự chắc chắn. Điều này đã đặt ra câu hỏi về khả năng hội nhập lâu dài của Mỹ với các nền kinh tế ở châu Á trong tương lai, đặc biệt là trong bối cảnh cạnh tranh địa chính trị giữa Mỹ và Trung Quốc ngày càng gia tăng.
Bầu cử Tổng thống Mỹ 2024 báo hiệu điều gì cho IPEF?
Tương lai của IPEF phụ thuộc rất lớn vào kết quả của bầu cử tổng thống Mỹ 2024, khi Tổng thống Joe Biden có nhiều khả năng sẽ đối đầu với cựu Tổng thống Donald Trump một lần nữa vào tháng 11 sắp tới; và kết quả của lần “đụng độ” này có thể ảnh hưởng đến những thay đổi căn bản của Mỹ đối với các chính sách kinh tế và thương mại quốc tế đa phương.
Ở thời điểm này, đối với chính quyền Biden, những rào cản chính trị trong nước là khó có thể vượt qua. Khuôn khổ mới này bị các nhà lập pháp Mỹ chỉ trích và cho rằng nó còn lỏng lẻo hơn CPTPP, cũng như không có bất cứ thảo luận nào về thuế quan. Các nhân vật cấp cao trong Quốc hội, đặc biệt là Sherrod Brown, một thượng nghị sĩ nổi tiếng của Đảng Dân chủ, đã chỉ trích các đề xuất thương mại trong khuôn khổ IPEF vì cho rằng chúng gây bất lợi cho người lao động và người tiêu dùng Mỹ. Thậm chí, ông nhận định rằng đây là một sự thất bại hoàn toàn.
Mặc dù Tổng thống Biden đã áp dụng các biện pháp nhằm hạn chế phạm vi ảnh hưởng đối với trụ cột thương mại trong IPEF, điều này đồng nghĩa với việc loại trừ mọi khả năng cắt giảm thuế quan hoặc cải thiện khả năng tiếp cận thị trường cho các quốc gia châu Á, nhất là những nước có khả năng cạnh tranh với thị trường giá rẻ như Trung Quốc, từ đó có thể gây ra sự suy giảm tiền lương và tình trạng mất việc làm trong nước. Thế nhưng, các thành viên Đảng Dân chủ cho rằng có quá nhiều rủi ro tiềm ẩn khi nỗ lực cho một thỏa thuận thương mại như vậy vào thời điểm chỉ còn chưa đầy 1 năm nữa sẽ đến cuộc bầu cử tổng thống Mỹ.
Triển vọng không mấy khả quan của IPEF là khá rõ ràng khi các thỏa thuận thương mại đa phương dường như không còn là ưu tiên của đảng Dân chủ. Một số thành viên của đảng này đã chỉ trích các đề xuất thương mại trong IPEF là không đảm bảo việc bảo vệ đầy đủ các quyền môi trường và quyền của người lao động Mỹ.
Đáng chú ý, chính chính quyền Biden cũng bày tỏ lo ngại về việc các quy tắc thương mại kỹ thuật số đã trao quá nhiều quyền lực cho các công ty công nghệ lớn liên quan đến các luồng dữ liệu xuyên biên giới, gây ảnh hưởng tiêu cực đối với người lao động và người tiêu dùng trong nước.
Trong khi đó, đảng Cộng hòa với ứng cử viên hàng đầu là cựu Tổng thống Donald Trump không hứng thú với IPEF ngay từ khi sáng kiến này “chào đời”. Phát biểu ở bang Iowa, ông Trump bày tỏ quan điểm phản đối IPEF. Theo ông, “TPP 2.0” (ám chỉ IPEF) còn tệ hơn TPP, khi cướp đi cơ hội việc làm của người lao động Mỹ và làm suy giảm ngành sản xuất trong nước bằng những xu hướng hành động theo chủ nghĩa toàn cầu hóa, nhằm đẩy mạnh việc thuê nhân công từ các nước châu Á.
Hãng Reuters đưa tin ông Trump, hiện là người dẫn đầu danh sách ứng cử viên tổng thống Mỹ của Đảng Cộng hòa, tuyên bố sẽ hủy bỏ IPEF nếu trở lại Nhà Trắng sau khi giành chiến thắng trong cuộc bầu cử tổng thống năm nay. Trong nhiệm kỳ của mình, Tổng thống Trump từng rút Mỹ khỏi TPP ngay sau khi nhậm chức vào tháng 1/2017. Và một điều tương tự rất có thể xảy ra với IPEF nếu ông Trump đắc cử tổng thống năm 2024.
Bên cạnh đó, ở góc độ rộng lớn hơn, triển vọng hoàn thiện IPEF trước tháng 11 năm nay khá “mù mịt” khi xu hướng chống tự do thương mại ngày càng gia tăng tại Mỹ. Theo các nhà phân tích, sự bế tắc trong chính sách thương mại quốc tế hiện nay phản ánh xu hướng bảo hộ mậu dịch đang được củng cố trong quan điểm của cả hai đảng phái tại Quốc hội Mỹ. Chính quyền Biden, dù trước đây từng ủng hộ thương mại tự do, giờ đây cũng có dấu hiệu hoài nghi đối với chủ nghĩa đa phương.
Cụ thể, vào cuối năm ngoái, chính quyền Biden đã gác lại Thỏa thuận Đối tác châu Mỹ vì Thịnh vượng Kinh tế (APEP) - một khuôn khổ hợp tác tương tự IPEF dành cho Trung và Nam Mỹ - vì các lợi ích trong khu vực đang cạnh tranh nhau. Các cuộc đàm phán về thỏa thuận thương mại mới giữa Mỹ và Liên minh châu Âu (EU) về thuế nhập khẩu đối với thép và nhôm cũng đã bị đình trệ.
Theo các chuyên gia, khả năng Mỹ triển khai những bước tiến quan trọng hướng tới việc hoàn tất trụ cột thương mại của IPEF trong năm nay là gần như bằng không. Ông David Boling, Giám đốc thương mại Nhật Bản và châu Á tại công ty tư vấn Eurasia Group, nhận xét: “Ngay cả khi Tổng thống Biden tái đắc cử, cũng khó có thể nhìn thấy khả năng trụ cột thương mại của IPEF được xây dựng trở lại”. Việc thiếu vắng những cam kết cụ thể về thương mại trong khuôn khổ IPEF là một tín hiệu không mấy khả quan đối với các thành viên, nhất là khi nền chính trị Mỹ có nhiều bất ổn và có thể bị xáo trộn sau bầu cử vào tháng 11 tới.
Liệu IPEF có sụp đổ?
Tuy nhiên, vẫn còn quá sớm để kết luận rằng IPEF sẽ đổ vỡ sau bầu cử Mỹ 2024. Hai ứng cử viên cho vị trí tổng thống Mỹ về cơ bản có bất đồng trong nhiều vấn đề chính trị quan trọng, nhưng điều đáng chú ý là quan điểm của họ về thương mại nói chung và các chính sách thương mại cụ thể lại có sự gần gũi đáng kể hơn so với chúng ta nghĩ. Trong nhiệm kỳ của mình, cựu Tổng thống Trump theo đuổi một chính sách bảo hộ, áp dụng một chế độ thuế quan cứng rắn, đặc biệt là đối với hàng nhập khẩu. Tương tự, chính quyền Biden cũng không tiếp tục theo đuổi các hiệp định thương mại tự do truyền thống hay đàm phán mới. Thay vào đó, chính sách thương mại của chính quyền đương nhiệm tập trung vào các mục tiêu như an ninh quốc gia và địa chính trị.
Đáng chú ý, nhiều chính sách thương mại quan trọng được khởi xướng dưới thời Trump vẫn tiếp tục tồn tại và được thực hiện dưới thời Biden. Dù đã nỗ lực loại bỏ một số loại thuế mà chính quyền tiền nhiệm đã áp đặt lên các đồng minh, Tổng thống Joe Biden đã một lần nữa khẳng định quyết đoán rằng Washington sẽ không tái tham gia CPTPP. Trong một diễn văn tại phiên điều trần trước Quốc hội vào tháng 3, Đại diện thương mại Mỹ Katherine Tai đã nêu rõ rằng việc tái gia nhập CPTPP sẽ không được xem xét, với lý do các thỏa thuận thương mại tự do như vậy đã gây ra “phản ứng dữ dội” từ người dân Mỹ.
Những cam kết chính sách nêu trên của chính quyền Biden cho thấy sự liên tục và ổn định trong hướng tiếp cận thương mại của Mỹ, bất chấp tình hình chính trị nội bộ trong nước vẫn tiếp tục bị phân hoá. Đặc biệt, quan điểm về Bắc Kinh, bao gồm việc áp đặt thuế quan đối với hàng hoá nhập khẩu từ Trung Quốc và ngăn chặn các hành vi kinh tế “săn mồi” (predatory economic behavior) của quốc gia này nhằm ưu tiên thúc đẩy sự thịnh vượng kinh tế của Mỹ, là “điểm chung hiếm hoi” của cả Donald Trump và Joe Biden trong cuộc chạy đua vào Nhà Trắng.
Bên cạnh đó, nếu đắc cử, ông Donald Trump khó có thể rút Mỹ khỏi IPEF như dự tính, ít nhất là trong nửa đầu nhiệm kỳ của mình. Theo khoản 1, Điều 23 của Thỏa thuận Chuỗi cung ứng IPEF, một thành viên được phép rời khỏi thỏa thuận sau ba năm kể từ ngày Thỏa thuận có hiệu lực. Vì vậy, thời điểm sớm nhất mà Mỹ có thể rời khỏi, nếu muốn, sẽ là vào tháng 2/2027.
Mặc dù triển vọng đàm phán về trụ cột thương mại trong khuôn khổ IPEF hiện còn chưa rõ ràng, nhiều nhà phân tích dự đoán rằng Tổng thống Biden có thể sẽ tìm cách mở rộng IPEF sang các lĩnh vực khác (nếu ông tái đắc cử). Phát biểu vào tháng 6/2023, bà Katherine Tai bày tỏ hy vọng IPEF sẽ trở thành một “diễn đàn lâu dài” để giải quyết các vấn đề kinh tế trong khu vực, chẳng hạn như tăng cường hợp tác thương mại và đầu tư, xây dựng chuỗi cung ứng đa dạng, thúc đẩy cơ sở hạ tầng và năng lượng sạch, cũng như giảm thiểu các vấn đề liên quan đến thuế và tham nhũng. Bà Tai cũng nhấn mạnh việc xây dựng một nền tảng IPEF ổn định và bền vững không chỉ để hỗ trợ việc hợp tác đàm phán thương mại mà còn nhằm xây dựng các mối quan hệ đối tác chiến lược trong khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương.
Năm 2024 được dự đoán là thời điểm chuyển tiếp quan trọng của IPEF. Dù có những quan ngại về tương lai của khuôn khổ kinh tế này khi cuộc bầu cử tổng thống Mỹ 2024 đang đến gần, nhưng IPEF dự kiến vẫn sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy mối quan hệ kinh tế giữa Mỹ với khu vực, đặc biệt là trong bối cảnh Mỹ và các đối tác Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương quan tâm nhiều hơn đến việc kiểm soát tầm ảnh hưởng của Trung Quốc.
Liệu lịch sử có lặp lại với thỏa thuận IPEF? Nếu có, đây cũng không phải là điều đáng ngạc nhiên vì các tổng thống Mỹ có xu hướng điều chỉnh các chính sách theo quan điểm cá nhân và lợi ích của đảng cầm quyền. Với ông Trump, điều này lại càng có thể. Nếu không, IPEF vẫn cần những động lực mới để có thể thu hút sự quan tâm và các cam kết chặt chẽ của các thành viên. Và kịch bản này dường như phù hợp hơn với ông Biden.
Lê Phương Uyên
Khoa Quan hệ Quốc tế - Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh.
Từ khoá: Mỹ Khuôn khổ Kinh tế Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương vì Thịnh vượng IPEF bầu cử Mỹ
